Am 31. Juli 2015 ist das Gesetz zur Veröffentlichung der Bezüge der Mitglieder von Geschäftsführungsorganen und Aufsichtsgremien öffentlicher Unternehmen im Land Schleswig-Holstein (sog. Transparenzgesetz) vom 7. Juli 2015 (GVOBl. Schl.-H. S. 200) in Kraft getreten. Danach sind u.a. die Bezüge der Mitglieder der Geschäftsführungsorgane und Aufsichtsgremien kommunaler Einrichtungen und Unternehmen auf der Internetseite des Finanzministeriums sowie ggf. im Jahresschluss zu veröffentlichen, dies individualisiert für die einzelnen Mitglieder unter Namensnennung.

Federführend im Gesetzgebungsverfahren war das Finanzministerium. Nun, da das Gesetz in Kraft getreten ist, obliegt es den unteren Kommunalaufsichtsbehörden bei der Landrätin und den Landräten der Kreise sowie der obersten Kommunalaufsichtsbehörde beim Ministerium für Inneres, ländliche Räume und Integration (MILI) darüber zu wachen, dass die Kommunen in ihren Einrichtungen und Unternehmen den Veröffentlichungspflichten nachkommen. Die Kommunalaufsicht ist dabei auf eine Rechtskontrolle beschränkt.

Für die kommunalen Einrichtungen und Unternehmen (mit Ausnahme des Sparkassenwesens) hat das MIB am 28. Oktober 2015 einen Erlass zur Einführung des sog. Transparenzgesetzes herausgegeben. Ergänzend dazu hat das Finanzministerium Verfahrenshinweise zur Veröffentlichung der Bezüge auf der dortigen Internetseite erstellt. Die Hinweise des Finanzministeriums werden hiermit kommunalaufsichtlich eingeführt (siehe Anlagen).

Erste Rückmeldungen der unteren Kommunalaufsichtsbehörden und der Kommunen sowie aus den kommunalen Einrichtungen und Unternehmen haben gezeigt, dass ein großes Interesse an der Umsetzung des sog. Transparenzgesetzes besteht, aber auch, dass mit dem Einführungserlass noch nicht alle in der Praxis auftretenden Fragen beantwortet wurden. Es soll daher an dieser Stelle – insbesondere im Hinblick auf bestehende kommunale Einrichtungen und Unternehmen – ergänzend zum Einführungserlass noch einmal klargestellt werden,

• I. was zur rechtlichen Umsetzung des sog. Transparenzgesetzes zu veranlassen ist und
• II. welcher Personenkreis den Veröffentlichungspflichten überhaupt unterfällt.

I. Rechtliche Umsetzung des sog. Transparenzgesetzes

Die rechtliche Umsetzung des sog. Transparenzgesetzes richtet sich nach der Rechtsform der kommunalen Einrichtungen und Unternehmen sowie nach der Rechtstellung der Mitglieder der Geschäftsführungsorgane und der Aufsichtsgremien. Im Grundsatz gilt, dass die Veröffentlichungspflichten zunächst in den Satzungen und Gesellschaftsverträgen zu verankern (1.) und dann in den Anstellungsverträge der Mitglieder der Geschäftsführungsorgane festzuschreiben sind (2.).

Regiebetriebe unterfallen dem sog. Transparenzgesetz nicht. Insoweit bedarf es keiner rechtlichen Umsetzung.

(1.) Zunächst sind die Veröffentlichungspflichten des sog. Transparenzgesetzes in den Satzungen und in den Gesellschaftsverträgen der kommunalen Einrichtungen und Unternehmen zu verankern.

• a) Im Falle von Gesellschaften und privatrechtlichen Vereinigungen, an denen die öffentliche Hand mehrheitlich beteiligt ist, sollte in den Satzungen und Gesellschaftsverträgen an geeigneter Stelle die nachstehende Bestimmung aufgenommen werden. Die Änderung bedarf weder der Beschlussfassung durch die Gemeindevertretung noch der Anzeige bei der Kommunalaufsichtsbehörde.
  
  

  Die für die Tätigkeit im Geschäftsjahr gewährten Gesamtbezüge der Gesellschaft im Sinne des § 285 Nummer 9 des Handelsgesetzbuches (HGB) der Mitglieder der Geschäftsführung, des Aufsichtsrates oder anderer Organe der Gesellschaft mit Ausnahme der Gesellschafterversammlung sind nach Maßgabe des § 102 der Gemeindeordnung zu veröffentlichen, ferner unter Namensnennung die Bezüge jedes einzelnen Mitglieds dieser Personengruppen unter Aufgliederung nach Komponenten im Sinne des § 285 Nummer 9 Buchstabe a HGB; die individualisierte Ausweisungspflicht gilt auch für:

  • Leistungen, die den genannten Mitgliedern für den Fall einer vorzeitigen Beendigung ihrer Tätigkeit zugesagt worden sind, und für deren Voraussetzungen,
  • Leistungen, die den genannten Mitgliedern für den Fall der regulären Beendigung ihrer Tätigkeit zugesagt worden sind, mit ihrem Barwert sowie den von der Gesellschaft während des Geschäftsjahres hierfür aufgewandten oder zurückgestellten Betrag unter Angabe der vertraglich festgelegten Altersgrenze,
  • während des Geschäftsjahres vereinbarte Änderungen dieser Zusagen und
  • Leistungen, die einem früheren Mitglied, das seine Tätigkeit im Laufe des Geschäftsjahres beendet hat, in diesem Zusammenhang zugesagt und im Laufe des Geschäftsjahres gewährt worden sind.

  Bei der Bestimmung der Mehrheit der öffentlichen Hand zählen auch Kommunen außerhalb Schleswig-Holsteins mit.
  
  Sofern sich etwaige private Mitgesellschafter der Änderung des Gesellschaftsvertrags kraft einer Sperrminorität in der Gesellschafterversammlung entgegenstellen, ist auf die Änderung nachdrücklich hinzuwirken. Es wird insoweit auf den Einführungserlass verwiesen.
  
  Für „Kleinstgesellschaften“ und für privatrechtliche Vereinigungen kann die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde im Zuge einer Befreiung von der Pflicht zur Aufstellung des Jahresabschlusses eine Ausnahme von den Veröffentlichungspflichten erteilen; Näheres dazu ebenfalls im Einführungserlass.

• b) Im Falle von Kommunalunternehmen und gemeinsamen Kommunalunternehmen bzw. von überwiegend wirtschaftlichen Zweckverbänden ist die Satzung entsprechend zu ändern (s.u.). Bei Anstalten des öffentlichen Rechts, für die aufgrund bundes- oder landesrechtlicher Bestimmungen Sonderregelungen getroffen sind, handelt es sich nicht um Kommunalunternehmen, so z. B. im Fall der Regionalen Berufsbildungszentren nach § 100 des Schulgesetzes. Das sog. Transparenzgesetz findet auf diese keine Anwendung.
  
  Die für die Tätigkeit im Geschäftsjahr gewährten Gesamtbezüge im Sinne des § 285 Nummer 9 des Handelsgesetzbuches (HGB) des Vorstands und der Verwaltungsratsmitglieder sind nach Maßgabe des § 14 Absatz 1 Satz 2 des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit zu veröffentlichen, […]
  
  bzw.

  Die für die Tätigkeit im Geschäftsjahr gewährten Gesamtbezüge im Sinne des § 285 Nummer 9 des Handelsgesetzbuches (HGB) der Verbandsvorsteherin bzw. des Verbandsvorstehers und der Mitglieder der Verbandsversammlung [sowie ggf. eines Ausschusses des Zweckverbandes] sind nach Maßgabe des § 14 Absatz 1 Satz 2 des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit zu veröffentlichen, […]
  
  Im Falle der Kommunalunternehmen und gemeinsamen Kommunalunternehmen ist die Satzungsänderung von der Gemeindevertretung zu beschließen und bei der Kommunalaufsichtsbehörde anzuzeigen. Bei wirtschaftlichen Zweckverbänden bedarf es weder der Beschlussfassung durch die Gemeindevertretungen noch der Anzeige bei der Kommunalaufsichtsbehörde.

• c) Im Falle der Eigenbetriebe und der eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen ist eine Umsetzung des sog. Transparenzgesetzes in der Satzung nicht unbedingt erforderlich, aber angeraten. Es wird insoweit auf den Einführungserlass verwiesen.

(2.) Ferner müssen die Veröffentlichungspflichten in den Anstellungsverträgen der Geschäftsführungsorgane festgeschrieben werden. Dazu sind – soweit möglich – auch bestehende Verträge anzupassen. Für Mitglieder der Geschäftsführungsorgane im Beamtenverhältnis oder im Ehrenamt gelten die Veröffentlichungspflichten des sog. Transparenzgesetzes unmittelbar bzw. kraft der geänderten Statuten.

• a) In Eigenbetrieben und eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen kann die Anpassung der Anstellungsverträge der Werkleitungen im Wege von Änderungskündigungen erfolgen. Insoweit lassen sich dringende betriebliche Erfordernisse (§ 2 i. V. m. § 1 Abs. 2 des Kündigungsschutzgesetzes) geltend machen. Denn würde eine Werkleitung weiterbeschäftigt, ohne dass die Veröffentlichungspflichten des sog. Transparenzgesetzes erfüllt werden, verstieße die Kommune gegen unmittelbar für sie geltende öffentlich-rechtliche Pflichten (BAG, Urt. v. 5. Juni 2014 – 2 AZR 615/13 – Juris, Rn. 19, 21 und 23). Die Stadt Pinneberg schlägt nach Abstimmung mit dem kommunalen Arbeitgeberverband Schleswig-Holstein zur Änderung der Anstellungsverträge folgende Formulierung vor:

  Zu der in § 97 Abs. 1 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein in der jeweils geltenden Fassung geforderten Veröffentlichung der gewährten jährlichen Gesamtbezüge wird die Zustimmung der Arbeitnehmerin nach § 11 des Landesdatenschutzgesetzes erteilt. Die Zustimmung kann mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden. In diesem Fall wird der Arbeitgeber zur Umsetzung der ihm obliegenden gesetzlichen Verpflichtungen eine Änderungskündigung dieses Arbeitsvertrages mit dem Ziel der Wiederherstellung der Zustimmung aussprechen.

• b) Bei den Vorständen der Kommunalunternehmen und gemeinsamen Kommunalunternehmen, bei den Verbandsvorsteherinnen bzw. -vorstehern der überwiegend wirtschaftlichen Zweckverbände sowie bei den Geschäftsführungen der Gesellschaften und der privatrechtlichen Vereinigungen ist auf eine Änderung bestehender Anstellungsverträge hinzuwirken. Die Hinwirkung ist zu dokumentieren, z. B. durch einen Gesprächsvermerk. Sofern sich die betreffenden Personen weigern, ihre Verträge zu ändern, ist dies hinzunehmen. Es gilt der Grundsatz der Vertragstreue.

II. Voraussetzungen für die Veröffentlichungspflichten nach dem sog. Transparenzgesetz

Das sog. Transparenzgesetz gilt mit Ausnahme der Regiebetriebe (I.) und der von den Veröffentlichungspflichten im Einzelfall ausgenommenen Gesellschaften oder privatrechtlichen Vereinigungen (I. 1. a) für sämtliche kommunale Einrichtungen und Unternehmen. Den Veröffentlichungspflichten unterfallen jedoch nur Bezüge (1.), und das auch nur dann, wenn sie von den betreffenden Einrichtungen und Unternehmen geleistet werden (2.).

1. Zu veröffentlichen sind, wie gesagt, nur Bezüge, also Vergütungen für Leistungen, die als Mitglied eines Geschäftsführungsorgans oder eines Aufsichtsgremiums erbracht werden. In einem reinen Ersatz von Auslagen sind keine Bezüge zu sehen, z. B. in einem Ersatz von Reisekosten oder in einer Pauschale für die Nutzung des eigenen Kraftfahrzeugs.
   
   Bei Sitzungsgeldern und Aufwandsentschädigungen, die den Mitgliedern der Geschäftsführungsorgane und Aufsichtsgremien aufgrund oder in Anlehnung an die Entschädigungsverordnung gewährt werden, handelt es sich nicht um einen reinen Ersatz von Auslagen, da damit auch der Aufwand an Zeit und die Arbeitsleistung abgegolten werden. Sitzungsgelder und Aufwandsentschädigungen unterfallen somit ungeachtet ihrer Höhe stets den Veröffentlichungspflichten des sog. Transparenzgesetzes.

2. Zu veröffentlichen sind allerdings nur solche Bezüge, die von der jeweiligen kommunalen Einrichtung bzw. von dem Unternehmen geleistet werden. Maßgeblich ist insoweit der Stellenplan. Wird z. B. ein Beamter von seiner Kommune als Werkleitung eines Eigenbetriebs bestellt ohne eigens dafür von diesem Bezüge zu erhalten, unterfällt er nicht den Veröffentlichungspflichten, auch dann nicht, wenn die Kommune die von ihm für den Eigenbetrieb erbrachte Leistung intern verrechnet.
   Entsprechendes gilt, wenn die Geschäftsführung einer Gesellschaft zudem die Geschäftsführung z. B. in einem Tochterunternehmen unentgeltlich wahrnimmt. Eine interne Leistungsverrechnung bleibt hier ebenso unberücksichtigt.
   
   

   Gleichwohl gilt das sog. Transparenzgesetz auch für mittelbare Beteiligungen, also ungeachtet kommunaler Konzernstrukturen. Und so sind z. B. die Bezüge eines hauptamtlichen Geschäftsführers einer Stadtwerke GmbH auch dann zu veröffentlichen, wenn dieses einer kommunalen Holding-Gesellschaft als Tochter untergeordnet ist.

Fragen zur rechtlichen Umsetzung und zum Anwendungsbereich richten Sie bitte an Christian Zirpel unter christian.zirpel@im.landsh.de . Antworten von allgemeinem Interesse werden anonymisiert an dieser Stelle veröffentlicht.

Einführungserlass zum sogenannten Transparenzgesetz vom 28. Oktober 2015 (PDF, 77KB, Datei ist nicht barrierefrei)

Befreiungserlass Transparenzgesetz  (PDF, 117KB, Datei ist nicht barrierefrei)